欧盟内部移民的社会福利:欧洲公民的根本性是什么?

菲利波·克罗奇(Filippo Croci

在过去的几年中,从一个成员国转移到另一个成员国的欧盟公民获得社会福利的方式变得越来越有争议。 例如,该问题是英国与其他成员国之间最近谈判的一部分,该谈判导致了2016年2月19日的安排。关于失业人员的社会福利,与英国的和解基本上重申了最近的谈判。欧洲法院(以下称欧洲法院或法院)的判例法。

首先,值得回顾的是,欧洲法院是推动人们从纯粹的经济观念向更具包容性的观念转变的动力之一,这标志着欧盟自由流动法的发展,尤其是在引入欧盟自由流动法之后。 《马斯特里赫特条约》中的欧洲国籍概念。 同时,欧盟有关人员自由流动的法律长期以来是局部的,侧重于部门方面,缺乏通用的方法。 尽管最终通过了一项关于欧盟公民及其家人在成员国领土内自由迁徙和居住的权利的全面法案(第2004/38 / EC号指令),但欧盟法律的这一领域仍然带有一些灰色领域和矛盾之处,从而使法院能够继续发挥中心作用。

欧洲法院最近的判例法:来自达诺(Dano) ……

除了基本提及相同的法律规定外,此处审查的三项欧洲法院判决( DanoAlimanovicGarcía-Nieto )具有两个要点:首先,它们都是根据《条约》第267条的初步参考程序作出的。欧盟的运作(TFEU),因此涉及在国家法院提出的问题; 其次,三个推荐法院都是德国人。 但是,案件的优缺点却大不相同,下面将对此进行简要说明。

达诺裁决(欧洲法院,2014年11月11日,案例C-333 / 13)使欧洲法院有机会澄清在通常被称为“福利旅游”的情况下援引基于国籍的歧视的可能性。 该案涉及移居德国的罗马尼亚国民达诺女士和她的儿子,后者在德国出生。 正如法院所说,达诺女士(德语知识有限)从未在德国或罗马尼亚工作过,也没有任何迹象表明她在找工作。 从本质上讲,移交法院问欧洲法院,是否因为欧盟确保同盟公民之间平等待遇的规则而拒绝向德国主管当局的另一经济不活跃国民提供社会福利。

达诺判决中,欧洲法院对欧盟有关人员自由流动的规定采用了非常狭义的解释,这与其先前的判例法相反

欧洲法院强调了这样一个事实,即《欧盟条约》第18条所载,并在第2004/38 / EC号指令中明确规定的非歧视原则要遵守条约和二级立法中规定的条件。 在这方面,第2004/38 / EC号指令第24条规定,在东道国领土内居住的所有联盟公民,只要其居住在东道国的基础上,均应与该成员国国民享有同等待遇。指令本身,即受其中包含的限制和条件的约束。 在该指令所包含的要求中,欧洲法院提到,缺乏经济活动的联盟公民“必须有足够的资源为其自身及其家人提供服务,以免对东道国的社会救助体系造成负担”(第7条第1款指令2004/38 / EC(b))。 鉴于这项要求“旨在防止经济上不活跃的联盟公民利用东道国的福利制度来为其生计提供资金”( 达诺 ,第76段),法院指出,拒绝给予社会福利问题“是第2004/38号指令的必然结果”( 达诺 ,第77段)。

有人指出,在达诺判决中,欧洲法院对欧盟有关人员自由流动的规定采用了非常狭窄的解释,这与其先前的判例法相反(例如,参见Costamagna,Renaudière,Peers,Thym )。 特别是在距离达诺(Dano)仅仅一年多一点之前,法院曾要求国家主管当局–指出欧盟公民没有足够的资源来避免对东道国的社会援助系统造成不合理的负担指令2004/38 / EC第7(1)(b)条的规定,“对该授予该制度的具体负担进行总体评估”(欧洲法院,2013年9月19日,案例C-140 / 12, 布雷 ,第63和64段)。 当时,法院还重申,第2004/38 / EC号指令“承认东道国国民与其他成员国国民之间在一定程度上的财务上的团结”(见Brey ,第72段和判例法)。引用); 达诺(Dano )没有提及这个声明。

…致AlimanovicGarcía-Nieto

虽然在达诺判决中欧洲法院的限制性推理似乎受申请人的特定条件影响,但欧洲法院随后的两项决定(最后一项于2016年2月作出)从更笼统的角度确认了上述推理,甚至偏离了更明显地来自先前的判例法。 实际上, Alimanovic (ECJ,2015年9月15日,案例C-67 / 14)和García-Nieto (ECJ,2016年2月25日,案例C-299 / 14)都涉及“求职者”,而不是“不从事经济活动”的欧盟公民,就像达诺(Dano)一样。 必须强调这种差异,因为欧洲法院传统上针对求职者采取了广泛的做法,指出“必须将真正在找工作的人也归为工人”(欧洲法院,1998年5月12日,案例C- 85/96, 马丁内斯·萨拉MartínezSala) ,第32段和引用的判例法),因此,欧盟对这些人适用保护工人的欧盟规定。

在第一种情况下, 阿里马诺维奇女士和她的女儿都是瑞典国民,在德国工作了一段时间,然后失业。 这两名妇女不仅是以前的工人,而且还享有求职者的地位,正如欧洲法院在第1段所承认的那样。 40的判断。 不过,法院采取了与达诺相同的观点,允许成员国主管当局拒绝向没有足够资源供自己和家人使用的求职者提供社会福利,以免给他们造成负担。该会员国的社会救助体系。

欧洲法院排除了对福利将给国家社会救助体系造成的负担进行一般评估的要求(例如,在上文提到的布雷(Bree )中规定),认为“在诸如因为第2004/38 / EC号指令本身“考虑了表征每个社会援助申请人的个人情况的各种因素”( Alimanovic ,第59和60段)。 法院补充说,虽然个人的社会援助要求可能不会使该成员国处于“不合理的负担”,但在该指令的意义上,“将要提出的所有个人要求的累积将受到约束。这样做”( Alimanovic ,第62段)。

García-Nieto判决维持了法院与DanoAlimanovic一起提起的一系列案件,涉及到在东道国居住的头三个月的求职者职位。 根据上述两项决定以及第2004/38 / EC号指令的规定,欧洲法院重申了对欧盟相关自由流动规定的限制性解释。

欧洲法院未考虑的内容

在有争议的判决中,欧洲法院的论点并非基于两个可能导致限制性较小的结论的重要因素,即《欧盟基本权利宪章》和《欧洲公民身份》概念。 关于前者,《宪章》的若干规定可以为欧盟内部移民提供社会援助权的依据。 法院排除了对达诺援引《宪章》的可能性,这是基于对《宪章》适用性规则的相当形式化的解释( 达诺 ,第85-92段;参见Verschueren,第386页及以后)。 在AlimanovicGarcía-Nieto中主审 (国家)法院没有提到《宪章》,因此,欧洲法院没有考虑这一点,但是即使这样做,也几乎可以肯定它会采用与达诺相同的解决方案。

法院给出的限制性解释似乎旨在使几个成员国放心,以保护其福利体系免受来自其他成员国的联盟公民施加的任何虐待或过度压力。

法院也没有以欧洲公民身份为基础作出上述判决,而在以前的判例法中,欧洲公民身份是旨在界定欧盟内部移民权利的核心。 在达诺裁决中,欧洲法院回顾了著名的声明,即“联盟公民的地位注定是成员国国民的基本地位”,通常不包括移居其他成员国的公民之间的歧视。和国民( 达诺 ,第58段和引用的判例法)。 无论如何,在此声明之后并没有一种解释来增强欧洲公民身份的概念,即以欧洲公民身份的概念作为承认某些权利的法律依据之一,这是以前无数次的情况(例如,参见欧洲法院,7 2004年9月, 特洛伊(Trojani)案C-456 / 02;欧洲法院,2009年6月4日,案件C-22 / 08和C-23 / 08, Vatsouras和Koupatantze

未解决的冲突

许多评论员指出了所涉判例法的政治意义,尤其是在许多方面都质疑向欧盟内部移民提供社会福利的时候。 法院给出的限制性解释似乎旨在使几个成员国放心,以保护其福利体系免受来自其他成员国的联盟公民施加的任何虐待或过度压力。

联盟公民权利的扩展与避免社会援助系统的不合理负担的目标之间肯定存在冲突。 如果仍有需要,欧洲法院最近的裁决可以被看作是一个示范,表明这种冲突远未解决。 如果现有的欧盟法律配备了一套可以有效解决这一问题的工具,就会出现问题。 十多年来,由于欧洲法院的进化解释,欧洲公民身份的概念在这方面被认为是合适的(尽管有一定的限制),但最近判例法的掉头引发了一些变化。怀疑这种地位在当今欧盟内部到底有多重要。